E-delegationens betänkande räcker inte hela vägen fram

Sedan mars i år har e-delegationen jobbat med att ta fram en strategi för hur svenska myndigheter de närmaste fem åren skall vidareutveckla sin e-förvaltning. Delegationens betänkande landade på våra skrivbord måndagen den 19e oktober och det var en diger lunta att sätta tänderna i. Det passar alldeles utmärkt att presentera den här texten idag då det är sista dagen på EUs informella ministermöte rörande e-förvaltning på EU-nivå. Det här skrivs från 6 raden i stora hallen på Malmömässan och snart twittras adressen ut till alla i samma hall. Tyvärr har inte konferensen ett twitterfall på central plats.

Efter Vervas misslyckande med att på ett effektivt sätt driva utvecklingen av statens myndigheter beslutades att e-förvaltningsfrågor skulle drivas av ovan nämnda delegation i tät samverkan med regeringskansliet. I stort kan man säga att de har lyckats fånga de behov av utveckling som idag, med internet som största motor, krävs av vår förvaltning för att vara den grund som krävs för ett fungerande samhälle och näringsliv. De har, så som Liberatis Nicklas Lundblad så vist uttryckte det i Svenskans Under strecket den 29 oktober, insett att det är dags att ta internet på allvar. Det är dock inga underverk som skett, det är snarare första steget på en ytterst viktig resa som de med det här strategidokumentet tar.

För att förstå vikten av en modern e-förvaltning tar vi betänkandets egen historieskrivning till vår hjälp och tittar tillbaka på vad de beskriver som första, andra och tredje generationens e-förvaltning.

• Första generationens e-förvaltning syftade primärt till att effektivisera myndigheterna internt. Kort sagt att gå från pappershantering till digital hantering av interna processer för att minska varje enskild myndighets kostnad för administration.
• Andra generationens e-förvaltning var steget då myndigheterna öppnade sig mot medborgarna och företag för automatiserad kommunikation via internet och självservice. Skatteverkets världsunika effektivitet för digital deklaration är ett utmärkt exempel på det här.
• I den tredje generationens e-förvaltning som delegationen skisserar upp är medborgaren inte längre en kund utan en deltagare och målsättningen är att hela samhällets nytta skall styra myndigheternas arbete med e-förvaltning. De skriver:

“E-förvaltningen bör alltså inte längre betraktas som en intern angelägenhet för myndigheterna. Förvaltningen och dess resurser bör istället betraktas som en gemensam resurs som bör ställas till förfogande för den övergripande samhällsutvecklingen”.

Det här en lovvärd ansats och ett måste om Sverige framgent vill fortsätta ligga i långt framme den digitala utvecklingen. Dock skall sägas att vi befinner oss långt bakom flera andra länder i dagsläget inom vissa delar och att betänkandet visar att vi börjar röra oss i rätt riktning snarare än att vi leder utvecklingen. USA har med sitt Data.gov-initiativ tydligt bjudit in medborgaren att delta i utvecklingen av offentliga tjänster och även gett möjlighet för privata initiativ att dra nytta av offentlig data. Storbritannien har redan en dedikerad organisation, Office of Public sector information, vars mål är att på ett effektivt sätt återanvända information i den offentliga sektorn. Liberati har tidigare lyft fram frågan tidigare då vi pekade på behovet av att frigöra offentlig data för återanvändning, något som Stockholms Handelskammare också driver hårt, liksom flera enskilda initiativ som nätverket Makten och Öppenheten eller privatpersoner som Peter Krantz i projektet OpenGov.se.

Det finns dock en orm i paradiset, en inbyggd spärr som riskerar att stjälpa de goda intentionerna och föresatserna och det är myndigheternas självständighet och autonoma styrning. En styrmodell som under lång tid har fungerat som en motor för myndigheternas effektiviseringsarbete kan i internets era fungera som en hämsko för utveckling. I dagsläget är det inte alls säkert att nyttan som investeringar i e-förvaltning som görs av respektive myndighet tillfaller myndigheten själv, en insikt som e-delegationen har kommit fram till.

För att komma runt problematiken föreslår delegationen att fyra myndigheter bör fungera samordnande för utvecklingen av e-förvaltningen i var sin sektor:

• Skatteverket - Privatpersoner
• Bolagsverket - Företag och företagande
• Lantmäteriet - Geografisk information och fastighetsinformation
• Transportstyrelsen - Fordon och förare

för att driva på utvecklingen som måste ske mellan myndigheter och andra aktörer på arenan inom respektive sektor. Finansieringsfrågan, som är den stora problematiken, föreslås lösas av att delar av Vinnovas budget öronmärks för projekt som syftar till att erbjuda av samhället efterfrågade e-tjänster men som näppeligen skulle komma ut ur en självstyrande myndighets innovationsprocess. Vid eventuell tvister som inte kan lösas av den modell för nyttokalkyl för samhällsnyttiga projekt som föreslås utarbetas av e-delegationen eller via den föreslagna styrningen med e-delegationen som en viktig spelare kommer projekt att kunna eskaleras hela vägen upp till regeringsnivå.

Här ligger betänkandets svaghet. Intentionerna är goda och slutmålet det rätta och något som är absolut nödvändigt men vi tror att styrningen och sättet att ta oss dit är för svagt. Vi är också medvetna om att problemet inte ligger på e-delegationens bord att lösa. Det är snarare ett problem för den pågående förvaltningsutredningen att tackla och analysera men det är något som måste göras. I tider av autonomi och enskilda aktörers förmåga att agera kommer det något paradoxalt krävas en kraftigare central styrning inom vissa områden för att nå framgång.  Webbens fantastiska förmåga för samarbete och kommunikation som i många stycken växer fram organiskt tack vare många människor vilja till förändring och aktivitet baseras nämligen på väldigt enhetliga och standardiserade tekniska specifikationer och gränssnitt. Något så trivialt som att ta en tjänst och kombinera den med en annan för att nå kraftfulla effekter, t ex som att lägga in en film i en blogg eller lägga lager av data ovanpå en karta, bygger på att aktörerna på den webbaserade arenan följer de specifikationer och tekniska protokoll som har har utarbetats gemensamt för alla deltagares bästa.

Det här står i bjärt kontrast mot den modell som den svenska statsförvaltningen styrs med. Det har lett till att vi idag har i stort sett lika många infrastrukturer och tekniska plattformar som vi har myndigheter då alla har varit fria att välja det som passar just deras verksamhet bäst vilket historiskt sett har varit en styrka och har gett oss effektiva myndigheter. När vi idag tar klivet in i den tredje generationens e-förvaltning, då nyttor uppstår utanför myndigheternas väggar men med deras resurser som bas, antingen som data och information eller som förenklingar av enskilda medborgares och företags egen administration, när system skall prata med varandra tvärs myndighetsgränser eller med företag blir den rika floran av system och standarder ett hinder. Spontana korsbefruktningar av tjänster och återanvändande av data blir snabbt extremt problematiskt när alla deltagare pratar olika språk och använder olika termer för att beskriva samma sak.

För att till fullo utnyttja den potential som ligger i den öppna webben måste styrningen av myndigheternas tekniska infrastruktur och informationsstandarder styras starkare mot enhetlighet och öppna standarder än vad betänkandet pekar på. De intressekonflikter som kommer att uppstå när generell samhällsnytta ställs mot intern effektivitet och kostnader kan komma att bli segdragna och det är tveksamt om Vinnovas öronmärkta budget kan motverka dessa. Beslutsprocesserna riskerar att bli långa om alltför många initiativ och projekt eskaleras till regeringen för beslut. Styrningen för den bas som den gemensamma förvaltningen vilar på måste helt enkelt styras betydligt hårdare för att vi skall uppnå de effekterna som betänkandet insiktsfullt ritar upp.

Det här begränsar sig inte till den tekniska infrastrukturen. Styrningen för hur transparenta myndigheter bör och skall vara måste också centraliseras och styras direkt från toppen. Vilken information skall vara tillgänglig, vilket pris skall den informationen ha och på vilket sätt skall den göras tillgänglig? Idag hittar vi flera exempel på när det inte fungerar och när det är myndighetens egna system som inte är anpassade för en värld där data kan delas på ett enkelt och modernt sätt. Kommer de fyra sektorstyrande myndigheterna dels klara av att samarbeta sinsemellan och kommer de klara av att styra andra myndigheter som faller inom deras ansvarsområde?

Den svenska statsförvaltningen borde snegla åt USA. Där finns sedan Obama-administrationens tillträde en CIO, Vivek Kundra, som är övergripande ansvarig för alla amerikanska myndigheters information och data. Kundra är ansvarig på federal nivå med kontor i Vita huset. Det är på den här nivån ansvaret för den här frågan bör ligga oavsett vilken typ av styrning av myndigheterna vi har. Den här frågan är så central när vi rör oss framåt in i den tredje generationens e-förvaltning att den måste ligga på absolut högsta nivå. På torsdagarnas regeringsmöten bör det bredvid Fredrik, Maud, Björklund och de andra ministrarna sitta någon som driver infrastrukturmässiga och informationsrelaterade frågor.